詹志刚--武汉PPP项目律师

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破产法纸上谈兵 政策性破产依然盛行

2018年5月25日  武汉PPP项目律师   http://www.zzgppplaw.com/
  本应承担起国有企业退出重任的《破产法》到目前为止更多时候还停留在纸上谈兵阶段。这其中,需要财政支付的高额职工安置费用是阻碍企业进行依法破产的主要原因之一。
  按照破产法的有关规定,企业破产后的资产将优先偿还债权人。
  也正是因为这个原因,为了安置职工,目前不少地方国有企业仍然延续了2009年初就该停止的政策性破产关闭。本报获悉,国资委相关部门已经关注到此问题,《新破产法框架下国有企业破产问题研究》课题组在其报告中提出:“在国有资本经营预算项下建立国有企业破产基金”,以推进国有企业依法破产。
  政策性破产在继续
  两家位于兰州市的国有公司破产操作目前正由兰州市资产管理公司负责。
  该公司副总经理颜世浩说:“目前,对于这两家企业的破产,通过各个级别的协调,基本上还是按照政策性破产在做,我们必须抓住这个机会,最多延期到今年年底之前,如果再不能做完,以后就完全不能做。”
  这也就意味着,这两家企业土地、设备等清产核资后的所有资产将依然先用于安置职工而不是用于偿还债权人债务。
  颜世浩透露说,职工安置的费用一部分来自于总公司,一部分来自于这两家公司的资产;至于银行的债务是否清偿,他表示相关政策还在确定中。
  “我们和法院也有沟通,说老实话,资产是一个问题,社会是一个更大的问题,如果你完全按照依法破产之后,全部给债权人偿还,这两个企业6000多人,就会给兰州市造成很大的社会问题。”
  从去年年底,国资委副主任邵宁就在不同的场合都开始提出自己的担心:“2009年做困难企业的破产退出问题的时候,就不能再走政策性关闭破产这个通道了,就要依据新的《破产法》去操作依法破产,所以2009年是个坎儿。”
  他在6月7日召开的城市国资论坛上提出,“在新的《破产法》里面如果有企业破产,安置费是不是真有保障,我们现在稍微有一点担心,是不是真能拿出钱安置。”
  《破产法》难续
  “新的《破产法》我们还没有开始做,不敢做。”数位地方国资委负责人在谈及这个问题时都做出上述表示。
  新《破产法》起草专家之一、中国政法大学教授李曙光表示,新的《破产法》实施以来,破产案件非常少,这与国有企业难以推进《破产法》也有很大的关系。
  需要财政支付的高额职工安置费用是阻碍企业进行依法破产的主要原因之一。“企业如果按照依法破产来做,企业的资产首先需要偿还债权人,这些企业相当一部分资产看起来是完整的,但实际上已经没有什么利用价值了。因此职工安置这块就基本需要政府来承担了,代价太高了。所以说我们现在还没有依法破产的案例。”济南市国资委副主任齐春明表示,而这正印证了邵宁的担忧之一。
  而政策性关闭破产一直是近十几年来中国国有企业最后一道“保护屏障”,国有企业政策性破产时企业清产核资后的所有资产首先用于安置职工,不足的由本级财政托底,而不是首先用于清偿银行债务。按照规定,这一政策本该在2008年年底就划上句号。从2009年年初开始,国有企业的破产都应该按照 《破产法》进行依法破产。
  另外,国有企业资产关系的复杂也加大了依法破产的难度。“现在很多国有企业的资产都是重复抵押,或者互相抵押。”河南漯河市国资委邢振云科长说。
  而且,这种现象几乎是各地国有企业的通病,“这些企业都有一些关联的担保,如果你自己破产,债权人就去起诉担保单位,担保的企业本来还可以生存,这样一来就可能把担保企业也拽死了。”齐春明进一步解释说。
  “所以现在符合破产程序的,我们不敢进破产,一进破产,那就牵涉到担保人。”齐春明说。
  新《破产法》起草专家之一、中国政法大学教授李曙光对上述做法显然不赞成:“政策性破产的截止日期为2008年底,如果再继续的话,对我们的损失将会特别大,特别是对我们市场经济地位的承认这方面。”
  不同方式
  面对国企破产困境,地方上也采用了各种不同的方式。
  “一些企业没有办法进行破产,就把企业的有效资产变现,然后用这些钱去安置职工,这个企业既没有清算,也没有破产,就等于关门,人员也没有了。”齐春明描述着济南市一家国企的退出路径。
  同时他表示这是企业自己的行为,企业把它的法人财产变了现,欠职工的钱给了,劳动合同解除了,债权人没有可执行的财产了。“这样做也是没有办法的办法,因为无法走《破产法》的程序。”他再次强调。
  除了上述的操作方式,齐春明透露说,当地还有一家未能进入到政策性破产名单的纺织企业,也是一家不小的国有企业,现在政府掏了8000多万元的资金来安置职工,企业的资产目前正在通过资产管理公司进行拍卖,拍卖之后钱将主要用于偿还银行的债务。
  李曙光表示,这种做法其实是政策性破产的一种微调,如果地方财政能拿出钱来,这个问题这样解决也不是不可以。
  不过他也强调,银行呆坏账冲销这方面,必须考虑银行的利益,不能再像以前那样,强制的冲销或者让职工债权优于担保债权,这样就把整个市场经济相应的链条打断了。
  此外,按兵不动,能拖就拖做法也是不少地方国资委采取的主要战术之一。一地方国资委相关人士还表示:“政策性破产有财政托底,依法破产却无人为此提供保障资金,我们绝对不敢轻举妄动,能拖着就先拖着。”
  渠道畅通是关键
  一方面,就目前的状况来看,《破产法》显然难以接上政策性破产的接力棒;另一方面,财政部公布的数据显示,1-4月份,国有企业营业收入和利润还在继续下降,这也就意味着还有更多的困难企业在未来需要走上破产的通道。
  李曙光在《破产法》开始实施之初就提出,为保证和《破产法》有效衔接,社会保障体系应该立刻着手完善。
  同时,李曙光还建议,在地方财政和中央财政支付有限的情况下,国有企业的改革支出可以考虑从国有资本经营预算中安排。
  “从1994年到现在14年的时间,中央为此也就用了几千亿元,而去年国有资本金就收了500多亿元,也可以拿一部分出来解决国有企业退出问题,这也是从另外一个角度来帮助国有企业做大做强。”
  以国资委企业改组局局长邓实际为组长的 《新破产法框架下国有企业破产问题研究》课题组在此问题上也有类似的想法。
  他们提出:“在国有资本经营预算项下建立国有企业破产基金,对于推进国有企业依法破产、重整至关重要,而且刻不容缓。”
  同时,该课题组还指出,国有企业破产基金将主要用于破产周转资金、处理拖欠职工的历史劳动债权、补足破产企业资本金等10项主要用途。
  不过,深圳市体制改革研究会会长贾和亭提出,国有经济的战略调整要选择一个恰当的时机,在目前经济形势不太好的情况下,国有经济的退出不是时候。“调整还要考虑到对社会的影响和员工队伍的稳定,改革的深度和成熟度要结合起来考虑。”他说。

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律师:詹志刚 [湖北]

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